张瑜：5点变化，5条脉络——2025年度审计工作报告点评

来源：一瑜中的 文：华创证券首席经济学家 张瑜 执业证号：S0360518090001 联系人：高拓（13705969808） 事项 6月23日，审计署审计长侯凯向全国人大常委会作《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称“报告”）。 主要观点 一、什么是审计工作报告？ 审计针对谁？主要是财政。“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设”（《审计法》第一条）。 工作谁来做？审计署牵头。审计长是审计署的行政首长。 报告怎么出？每年两份，一般6月出工作报告（刚出）、12月出整改报告。 报告说什么？反映“2025年度中央预算执行和其他财政收支审计发现的主要问题”，但“审计整改情况”部分例外（针对的是上一年度（2024年）审计查出问题）。 二、2025年报告有何增量——5点变化，5条脉络 对比2024年，我们观察到了2025年度报告的5点变化，其中审计建议的变化反映了当前宏观政策的5条脉络（宏观政策基调更主动、改革深度升级、风险基调基本延续、民生基调基本延续、行“正确政绩观”，抓“新官不理旧账”）： （一）抓整改：金额翻倍 报告显示，2024年度报告披露整改问题金额6540多亿（针对2023年度问题），2025年度报告增至1.41万亿（针对2024年度问题），增幅达1.16倍，反映审计署加力紧抓整改工作； 如报告所述：“审计整改总体格局进一步巩固完善，审计‘下半篇文章’更加权威高效”。 （二）提质量：聚焦大案 报告显示，移送重大违纪违法线索从2024年度的430多起降至260多起（降幅40%），但涉及资金从2024年度的630多亿升至910多亿（增幅44%），单起平均金额从约1.47亿升至3.5亿，增幅近1.4倍。 （三）扩领域：覆盖更广 2025年重点审计了“两重两新”、西部大开发，城市地下管网，科技金融政策落实，并关注民生领域、国有资产。 1、“两重两新”——发现部分超长期国债资金被挤占挪用、“两重”建设配套政策等“软建设”任务落实不到位等问题（详见正文）； 2、西部大开发——发现项目效果不及预期、项目进展慢等问题（详见正文）； 3、城市地下管网——发现部分“两重”建设资金被挤占挪用、骗取套取或闲置等问题（详见正文）； 4、科技金融政策落实——发现科技金融专属产品和服务未精准对接企业融资急难愁盼，“叫好不叫座”等问题（详见正文）。 此外，民生领域，重点审计了保障性安居工程、工伤保险和生育支持、中药产销、强农惠农富农等4方面资金及相关政策落实情况。 国有资产审计方面，关注企业、金融、行政事业、自然资源资产等4类国有资产管理使用情况。 （四）求真实：识别“变异” 报告重点关注地方债、金融等重大风险，其中： 1、地方债风险：一部分是更新老问题的新数据并强调纪律，如“（2025年）超82%的融资平台实现退出”，同时报告强调“隐性债务清零是平台退出的必要条件”，但“抽查的50县平台数量压降了142家，其中6县9家为不符合退出条件即备案退出，2县2家通过违规新举借银行贷款、挪用专项债券资金等，‘偿还’隐性债务1.49亿元实现退出；4县7家在仅偿还锁定的存量债务、未偿还违规新增21.47亿元债务的情况下实现退出”。 另一部分，是识别老问题的新形态，或是更值得关注的审计趋势，包括“违规举债手法变异。15县为规避监管，绕道所属国企，以要求承担融资功能等方式违规新增隐性债务41.97亿元；虚假化解政府债务。4省通过安排国企贷款偿还、直接在债务系统‘一删了之’等方式，2023年至2025年虚减债务余额66.82亿元”。 2、金融风险：对审计的3户金融企业发现逃避税（中国银行“利用公募基金免收所得税的政策优惠逃避税23.67亿元”）等问题。 （五）破障碍：改革升级，考核升级 审计工作报告的最后一章为审计建议，可从审计视角管窥当前宏观政策脉络。 对比2024年，2025年度报告的审计建议仍为5条，逐条对照来看： 1、宏观政策基调更主动 2024年：“加强宏观调控政策协调配合，增强政策合力”； 2025年：“实施更加积极有为的宏观政策，增强政策前瞻性针对性协同性”。 2025年第1条内文再次强调“大力整饬征收‘过头税费’、乱收费乱罚款等问题（2024年表述为：“大力整治征收‘过头税费’、乱收费乱罚款等问题”）”。 2、改革深度升级，从“推动”到“破除”，新增“内卷式”竞争、“统一大市场”表述 2024年：“深化经济重点领域改革，加快推动标志性改革举措落地见效”； 2025年：“持续深化重点经济领域改革，深入破除体制机制障碍”。 2025年第2条内文首提“内卷式”竞争，并继2023年后再提“统一大市场”：“纵深推进全国统一大市场建设。完善统计、财税、考核等制度，规范地方政府经济促进行为，持续整治‘内卷式’竞争”。 3、风险基调基本延续 2024年：“有效防范化解重大经济风险，牢牢守住不发生系统性风险底线”； 2025年：“有效防范化解重大经济风险，牢牢守住不发生系统性风险底线”。 2025年第3条内文新增表述“督促金融机构摒弃‘规模情结’，纠正造规模、买规模等行为”。 4、民生基调基本延续 2024年：“践行以人民为中心的发展思想，更好保障和改善民生”； 2025年：“践行以人民为中心的发展思想，更好保障和改善民生”。 2024年第4条内文仅覆盖教育、养老保险、三农3个领域，2025年扩展为6类（追加住房供应体系、工伤保险和生育保险、中药和药企）。 5、行“正确政绩观”，抓“新官不理旧账” 2024年：“深入推进党的自我革命，严格落实中央八项规定精神”； 2025年：“严格落实中央八项规定精神，树立和践行正确政绩观”。 除“正确政绩观”外，2025年第5条内文新增表述：“对新官不理旧账等政绩观偏差造成严重后果的，抓典型抓现行抓通报”。 风险提示：基层财政困难超预期，审计整改情况不及预期。 报告目录 报告正文 一、什么是审计工作报告？ 审计针对谁？主要是财政。“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设”（《审计法》第一条）。 工作谁来做？审计署牵头。“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作（《审计法》第七条，审计长是审计署的行政首长）”。 报告怎么出？每年两份，实践中，审计署一般在每年6月人大常委会上公布上年度中央预算执行和其他财政收支的工作报告（刚出），12月人大常委会上公布整改报告。 报告说什么？反映“2025年度中央预算执行和其他财政收支审计发现的主要问题”，但“审计整改情况”部分例外（针对的是上一年度（2024年）审计查出问题）。 二、2025年报告有何增量——5点变化，5条脉络 对比2024年，我们观察到了2025年度报告的5点变化，其中审计建议的变化反映了当前宏观政策的5条脉络（宏观政策基调更主动、改革深度升级、风险基调基本延续、民生基调基本延续、行“正确政绩观”，抓“新官不理旧账”）： （一）抓整改：金额翻倍 报告显示，2024年度报告披露整改问题金额6540多亿（针对2023年度问题），2025年度报告增至1.41万亿（针对2024年度问题），增幅达1.16倍，反映审计署加力紧抓整改工作； 如报告所述：“审计整改总体格局进一步巩固完善，审计‘下半篇文章’更加权威高效”。 （二）提质量：聚焦大案 报告显示，移送重大违纪违法线索从2024年度的430多起降至260多起（降幅40%），但涉及资金从2024年度的630多亿升至910多亿（增幅44%），单起平均金额从约1.47亿升至3.5亿，增幅近1.4倍。 （三）扩领域：覆盖更广 2025年重点审计了“两重两新”、西部大开发，城市地下管网，科技金融政策落实，并关注民生领域、国有资产。 1、“两重两新”——发现部分超长期国债资金被挤占挪用、“两重”建设配套政策等“软建设”任务落实不到位等问题： 1）13.98亿元被骗取套取或挤占挪用（“刷单，骗取套取消费品以旧换新补贴1.06亿元。12.92亿元‘两重”建设和设备更新资金被挤占挪用于弥补财力缺口等”）。 2）“两重”建设配套政策等“软建设”任务落实不到位（“国家发改委对3项“软建设”任务自行放宽完成时限或工作标准，对6项未采取有效措施如期推进）。 2、西部大开发——发现项目效果不及预期、项目进展慢等问题： 1）一些重点生态项目实施效果不及预期（“4省276.49万亩造林种草任务布局在水资源短缺地区”）； 2）部分重大投资项目进展慢（“土地、资金等要素保障不到位”）； 3）能源结构仍需优化（“有的项目因超出配套电网传输能力，致使新能源弃电率超过控制红线”）。 3、城市地下管网——发现部分“两重”建设资金被挤占挪用、骗取套取或闲置等问题（抽查13省2024年至2025年城市地下管网建设改造“两重”建设资金共计1008亿元）： 1）28.33亿元被挤占挪用（“偿还贷款、虚增收入等”）； 2）47.72亿元被骗取套取（“‘报大建小’、多头申报、包装项目”等）； 3）67.23亿元闲置1年以上（“6省还虚报支出进度、以拨代支掩盖闲置”）； 4）部分项目偷工减料、以次充好等（“抽查120个项目发现35个存在质量隐患”）。 4、科技金融政策落实——发现科技金融专属产品和服务未精准对接企业融资急难愁盼，“叫好不叫座”等问题（重点审计了中国工商银行、中国建设银行、中国交通银行、中信银行等4家银行落实科技金融政策情况）： 1）“创新积分贷”积分悬空（“旨在增强科创企业贷款信用”）； 2）“知识产权质押贷”产权陪绑（“旨在缓解传统抵押物不足痛点”）； 3）“科技企业并购贷”协同虚化（“旨在支持科创企业扩大协同效应”）； 4）部分科技金融服务名不副实（“4家银行的970家科技支行中，有194家实无科技特色……未严格落实对小微型科技企业设置更高不良贷款容忍度的要求，一些科创产品不良率刚到2%或3%即暂停业务”）。 此外，民生领域，重点审计了保障性安居工程、工伤保险和生育支持、中药产销、强农惠农富农等4方面资金及相关政策落实情况。 国有资产审计方面，关注企业、金融、行政事业、自然资源资产等4类国有资产管理使用情况。 （四）求真实：识别“变异” 报告重点关注地方债、金融等重大风险，其中： 1、地方债风险（重点审计了10省锁定2023年3月底存量债务后的政府债务等情况）：一部分是更新老问题的新数据并强调纪律，如“（2025年）超82%的融资平台实现退出”，同时报告强调“隐性债务清零是平台退出的必要条件”，但“抽查的50县平台数量压降了142家，其中6县9家为不符合退出条件即备案退出，2县2家通过违规新举借银行贷款、挪用专项债券资金等，‘偿还’隐性债务1.49亿元实现退出；4县7家在仅偿还锁定的存量债务、未偿还违规新增21.47亿元债务的情况下实现退出”。 另一部分，是识别老问题的新形态，或是更值得关注的审计趋势，包括：“违规举债手法变异。15县为规避监管，绕道所属国企，以要求承担融资功能等方式违规新增隐性债务41.97亿元；虚假化解政府债务。4省通过安排国企贷款偿还、直接在债务系统‘一删了之’等方式，2023年至2025年虚减债务余额66.82亿元”。 2、金融风险：对审计的3户金融企业（中国农业银行、中国光大集团股份公司、中国银行）发现逃避税（中国银行“利用公募基金免收所得税的政策优惠逃避税23.67亿元”）等问题。 （五）破障碍：改革升级，考核升级 审计工作报告的最后一章为审计建议，可从审计视角管窥当前宏观政策脉络。 对比2024年，2025年度报告的审计建议仍为五条，逐条对照来看： 1、宏观政策基调更主动 2024年：“加强宏观调控政策协调配合，增强政策合力”； 2025年：“实施更加积极有为的宏观政策，增强政策前瞻性针对性协同性”。 2025年第1条内文再次强调“大力整饬征收‘过头税费’、乱收费乱罚款等问题（2024年表述为：“大力整治征收‘过头税费’、乱收费乱罚款等问题”）”，对应报告在“中央财政管理审计情况”中指出“存在征收‘过头税费’、虚增财政收入等不良倾向。税务和海关部门向1954户企业等多征收或提前征收企业所得税、增值税等404.27亿元。21省市通过将国库资金先列支再调回等，虚增财政收入596.51亿元。” 2、改革深度升级，从“推动”到“破除”，新增“内卷式”竞争、“统一大市场”表述 2024年：“深化经济重点领域改革，加快推动标志性改革举措落地见效”； 2025年：“持续深化重点经济领域改革，深入破除体制机制障碍”。 2025年第2条内文首提“内卷式”竞争，并继2023年后再提“统一大市场”：“纵深推进全国统一大市场建设。完善统计、财税、考核等制度，规范地方政府经济促进行为，持续整治‘内卷式’竞争”。 3、风险基调基本延续 2024年：“有效防范化解重大经济风险，牢牢守住不发生系统性风险底线”； 2025年：“有效防范化解重大经济风险，牢牢守住不发生系统性风险底线”。 2025年第3条内文新增表述“督促金融机构摒弃‘规模情结’，纠正造规模、买规模等行为”，对应报告在“金融企业国有资产审计情况”中指出“（3户金融企业）以‘内卷式’竞争拉动存贷款规模增加1.41万亿元”。 4、民生基调基本延续 2024年：“践行以人民为中心的发展思想，更好保障和改善民生”； 2025年：“践行以人民为中心的发展思想，更好保障和改善民生”。 2024年第4条内文覆盖教育、养老保险、三农3个领域，2025年扩展为6类（追加住房供应体系：“建立更好满足刚性和改善性住房需求的住房供应体系”、工伤保险和生育保险：“推动符合条件人群应保尽保；严格工伤认定审核”、中药和药企：“加快出台中药质量标准；建立‘带金销售’、串通骗保黑名单制度”）。 5、行“正确政绩观”，抓“新官不理旧账” 2024年：“深入推进党的自我革命，严格落实中央八项规定精神”； 2025年：“严格落实中央八项规定精神，树立和践行正确政绩观”。 除“正确政绩观”外，2025年第5条内文新增表述：“对新官不理旧账等政绩观偏差造成严重后果的，抓典型抓现行抓通报”。 具体内容详见华创证券研究所6月25日发布的报告《5点变化，5条脉络——2025年度审计工作报告点评》。